Legalisering – ingen ”quick fix”

  

(Den här rapporten är framtagen för polisledningen i Storgöteborg)

 

I denna rapport beskrivs legaliseringen av cannabisbruk i Uruguay och Kanada samt i Colorado och Washington, USA. Underlagen består av vetenskapliga artiklar och myndighets-/institutsrapporter som hämtats efter sökningar på databaserna Google Scholar, Criminal Justice Abstracts och Sociological Abstracts. Beskrivningarna gäller s.k. rekreationsbruk av cannabis (recreational use), vilket innebär att legalisering av marijuana för medicinskt bruk och effekterna därav inte tas upp. Rapporten disponeras så här: beslut och upplägg för varje land och delstat beskrivs, följt av en sammanfattning av vad forskningresultat och myndighets-/institutsrapporter säger om konsekvenserna för primärt brukets omfattning och inverkan på brottslighet samt i mån av uppgifter effekter på den svarta marknaden, ekonomi (skatter), polisarbete m.m. Avslutningsvis sammanfattas och diskuteras huvudresultaten. 

 

Uruguay – 2013 legaliserades innehav, odling och distribution av cannabis genom en lag som antogs av nationalförsamlingen efter förslag från dåvarande presidenten José Mujica. Ingen folkomröstning föregick beslutet. Personer över 18 år kan lagligt anskaffa cannabis på tre olika sätt: hemodling för eget bruk, medlemskap i en cannabis-klubb och inköp på apotek. Det är förbjudet att röka cannabis där tobaksförbud råder, och all form av reklam och främjandekampanjer är förbjudet. Försäljning till turister är också förbjudet, även om försök med ”rundresor” gjorts för att kringgå förbudet. En majoritet av befolkningen har från start varit motståndare till reformen, även om majoriteten minskat efterhand. Det nya systemet har införts långsamt och under betydande problem. Så har t ex apoteken (farmaceuterna) varit negativa mot att sälja cannabis och först 2017 öppnades denna distributionskanal. Bankerna har varit mycket tveksamma till att befatta sig med affärsverksamheter som rör cannabis, då de fruktat motstånd och repressalier från amerikanska banker. Det har lett till att den legala cannabismarknaden i huvudsak utformats som en cash-marknad. Ett annat problem är att många brukare (knappt 40 % år 2014) varit skeptiska till att registrera sig för att få tillgång till legal marijuana. Slutligen ska nämnas att det statliga systemet med enbart två licenserade producenter och strikta krav på testning av produkterna gjort att den legala tillgången initialt varit mycket begränsad. 

 

Ett år efter legaliseringsbeslutet var den illegala marknaden fortfarande det dominerande försörjningsledet. Vanemässiga brukare föredrar att skaffa cannabis från olika håll, vilket strider mot bestämmelserna om registrering och anskaffning via enbart en typ av källa. Maxkvantiteten per brukare och månad – 40 gr – har ansetts ligga för högt, med risk för uppkomsten av en grå försäljningsmarknad.  Huruvida cannabis-bruket ökat efter legaliseringen är oklart. Det finns uppgifter om en påtaglig ökning bland dem som regelbundet använder marijuana, men också uppgifter om att inga signifikanta förändringar skett. 

 

Kanada – i oktober 2018 legaliserades framställning, distribution och innehav/konsumtion av cannabis, genom antagandet av the Cannabis Act, som är en federal lag. Syftet är att uppnå tre mål: 1) att skydda barn/ungdomar från cannabis; 2) att förhindra att kriminella gör vinst på hanteringen; 2) att värna folkhälsan och säkerheten genom att ge vuxna tillgång till legal cannabis. Lagen reglerar tillåtna mängder för personligt innehav (max 30 gr av legalt förvärvad cannabis) och odling (max 4 plantor per hushåll) samt anger att och hur cannabis-produkter får tillagas (bakverk och drycker). I ett tillägg 2019 regleras distribution och försäljning av ätbara och koncentrerade cannabis-produkter. Vidare föreskrivs åldersrestriktioner (över 18 år) och principerna och ansvaret för standardisering av produkterna, regler för marknadsföring och reklam, hälsoinformation och informationsinsatser. Delstater och territorier har rätt att höja minimiåldern (åtminstone en delstat har 21 års-gräns), sänka maxmängden för innehav och utfärda lokala detaljerade regler för odling, platser för konsumtion m.m. Lagen definierar också straffbara handlingar och straffsatser, med särskilt fokus på gärningar som drabbar ungdomar. Exempel på straffbara handlingar är innehav över maxgränsen (böter eller fängelse), illegal distribution och försäljning (böter eller fängelse i max 14 år), insmuggling av cannabis (max 14 års fängelse), överlåtelse till personer under 18 år och utnyttjande av minderåriga för cannabis-relaterade brott (max 14 års fängelse).

 

Den legala försäljningen sker i fysiska butiker och via internet. Data från Statistics Canada (jfr svenska SCB) visar att försäljningen via legala kanaler ökat nationellt och regionalt, men med viss variation för olika delstater. Värdet på första årets legala försäljning beräknas till 908 miljoner kanadensiska dollar. Data visar att konsumtionen ökat med ca 2 % under de första 12 månaderna efter legaliseringen. Ökningen var störst bland män och i åldersgruppen + 25 år (en ökning inom denna grupp inleddes redan innan legaliseringen). Andelen som uppgav dagligt eller nästan dagligt bruk var oförändrad (6 %) ett år efter legaliseringen. En större andel män (+6 %) svarade dock att de är ”höga” fler timmar per dag. Data tyder på att andelen som kör bil under påverkan (inom två timmar efter konsumtion) minskat under första året. År 2019 uppgav 52 % av brukarna att de köpte åtminstone en del av sin cannabis från legala källor, vilket ligger i linje med att införskaffande från den illegala marknaden sjönk från ca 52 % till drygt 40 %.

 

Även i Kanada har implementeringen av det nya systemet skett relativt långsamt. Åtskilliga problem har uppmärksammats. Hit hör exempelvis svårigheterna att få fram tillräckliga mängder certifierad cannabis, regler och tillämpning av standardiserad varu- och innehållsdeklaration (inte minst beträffande mängden THC i produkterna), prissättningen och de kommersiella aktörernas regelefterlevnad. När det gäller sistnämnda aspekt har det uppdagats stora brister i åtlydnaden av åldersreglerna, avsaknad av riskinformation, grundlösa påståenden om produkternas effekter och en allmän glorifiering av cannabis. En del förändringar görs på delstatsnivå, där frågan om slopandet av antalet tillåtna privata försäljningsställen och privatisering av tidigare offentligt drivna verksamheter utgör uppmärksammade inslag.   

 

Forskningen om det kanadensiska systemet och dess effekter är i sin linda. Viktiga frågeställningar som effekter i fråga om folkhälsa, bortträngning av den kriminella marknaden, effekter på brottsligheten och utformningen av saklig och allmänt tillgänglig produktinformation har formulerats men inte undersökts och besvarats i önskvärd omfattning. 

 

Colorado – i denna delstat med knappt 6 miljoner invånare legaliserades cannabis genom ett delstatsbeslut 2012. Beslutet baserades på en folkomröstning i vilken 55 % av de röstande sade ja till legalisering. Beslutet innebär att personer över 21 år kan inneha knappt 30 gram (ett ounce) för egen konsumtion och ”hemodla” upp till 6 cannabisplantor. Vidare regleras licensering för kommersiell odling, förädling och distribution, testning samt butiksförsäljning. Antalet utfärdade licenser bestäms på lokal nivå. Nivån på en särskild punktskatt för cannabis sattes till 10 % (jfr system med särskild tobaks- och alkoholbeskattning). Därutöver infördes en särskild extra skatt, som innebär att en viss del av försäljningsvinsten årligen ska gå till byggnation av skolor. Det dröjde till 2014 innan det första kommersiella försäljningsstället kom i gång. Systemet i Colorado är ett kommersiellt system som tillkom utan kommunikation med ansvariga federala myndigheter som Food and Drug Administration, Dept. of Agriculture och Dept. of Health and Human Services. 

 

Washington – som är en delstat med knappt 7 miljoner invånare legaliserade cannabis genom ett delstatsbeslut 2012. Såsom i Colorado föregicks beslutet av en folkomröstning i vilken 56 % av de röstande förespråkade en legalisering. Legaliseringskampanjen i Washington hade en tydlig kriminalpolitisk profil, med betoning av ökad polisiär satsning på vålds- och egendomsbrott, bortträngning av kriminella organisationer, skapandet av nya skatteintäkter till utbildning, hälsovård, forskning och drogförebyggande insatser. Det nya systemets bas utgörs av ett detaljerat system för delstatliga licenser. Innehav av max ett ounce (knappt 30 gram) för egen konsumtion är tillåtet för personer över 21 år, men hemodling av cannabisplantor är förbjudet. Liksom i Colorado dröjde det till 2014 innan den legala försäljningen påbörjades. Förutom olikheter i regelmängd och en mer tydlig myndighetsstyrning beträffande licenser utmärks Washington också av en betydligt högre skattenivå än Colorado – 37 % (10 % i Colorado). Förutom nämnda lag-/regeländringar infördes också nya gränsvärden för bilkörning under påverkan av cannabis år 2014.

 

Eftersom en hel del av forskningen, och även myndighetsrapporteringen, redovisar effekter av legaliseringen i Washington och Colorado sammantaget, gör jag också det i min sammanställning av legaliseringssystemets effekter efter 2014. Först något om inverkan på konsumtionen av cannabis. Även om resultaten inte är entydiga kan man sammantaget säga att bruket bland vuxna ökat, medan bruket bland tonåringar och ungdomar i stort är oförändrat. Beträffande ökningen bland vuxna finns uppgifter om ökad intensitet; en större andel uppger att de använder cannabis dagligen eller nästan dagligen. Det finns siffror som tyder på att cannabisbruket bland tonåringar minskat mer i Colorado än i USA generellt.  

 

När det gäller inverkan på brottsligheten är läget oklart. Det finns resultat som visar att införandet av legal försäljning i de båda delstaterna bara haft minimal eller ingen påverkan på brottsligheten – någon signifikant långvarig effekt på vålds- och egendomsbrott har inte kunnat beläggas. Å andra sidan finns forskning som säger att brott och ordningsstörningar i närheten av apotek och försäljningsställen ökat. Det gäller Denver i Colorado under åren 2012 – 2015. Beträffande smuggling av legal cannabis till angränsande stater finns uppgifter om en ökning (Washington). 

 

Det finns även studier som pekar på att legaliseringen haft positiva effekter på polisens och andra rättsvårdande myndigheters arbete. Uppklaringen av brott har ökat. I Colorado ökade uppklaringen av alla brott utom grov misshandel och stöld av motorfordon, och i Washington ökade uppklaringen framför allt av misshandel och inbrottsstöld. Tidsmässiga samband är tydliga liksom skillnaderna gentemot delstater som inte legaliserat cannabis. En annan positiv konsekvens gäller relationen mellan Colorado och närbelägna kommuner i angränsande delstater. Här finns resultat som visar på en signifikant minskning av egendoms- och tillgreppsbrott och lindrig misshandel jämfört med kommuner som inte gränsar till Colorado. Väl att märka är dock att liknande positiva spridningseffekter inte har noterats för Washington. 

 

Trafiksäkerhetsfrågan – bilkörning under påverkan av cannabis – har varit viktig i alla länder och delstater som legaliserat bruket av cannabis. Även här är bilden oklar för Washingtons och Colorados del. Uppgifter från Colorado tyder inte på någon ökning av drograttfylleri, medan det finns resultat från Washington som visar på ökning av bilkörning under cannabispåverkan.  

 

En del forskning tar sikte på andra systemeffekter. Trots beskattning och en kraftig ökning av legal cannabisförsäljning har systemet i Colorado inte producerat några stora vinster. Kostnaderna för rättsväsendet i stort har inte minskat, eftersom cannabishanteringen i hög grad fortfarande är i händerna på kriminella aktörer – den svarta marknaden fortlever. En annan aspekt som tas upp är att utbildning och träning av berörda yrkesgrupper varit underfinansierad och otillräcklig (gäller Washington).

 

Den delstatliga legaliseringsvågen i USA har gått snabbt fram. Idag har 18 delstater plus Washington DC någon form av legalt system som reglerar framställning, distribution och försäljning samt innehav för egen konsumtion av cannabis för rekreation. En annan sida av denna sak är att vi fått forskning som beskriver och analyserar effekterna av förändringen i betydligt fler delstater än Colorado och Washington. Exempel på resultat från studier med en mer omfattande empiri ges nedan.

 

I en av dessa (från 2021) konstateras att vuxnas cannabisbruk har ökat efter legaliseringen. Det finns lite bevis för att legaliserad cannabis skulle leda till ökat bruk av annan, tyngre narkotika och våldsbrott (dvs. tesen om cannabis som inkörsport bekräftas inte). Däremot framhålls att det finns en del belägg för att legaliserad cannabishantering kan leda till minskad överdödlighet till följd av konsumtion av opioidpreperat. 

 

I en jämförande studie undersöks prevalensen av cannabisbruk – dagligt bruk, bruk en gång i veckan och bruk en gång per månad – i amerikanska delstater som legaliserat cannabis, delstater där cannabisbruk är illegalt och i Kanada. Tabellen nedan visar hur det ser ut.

 

	Dagligt bruk	En gång per vecka	En gång per månad
Delstater där bruket är legaliserat	11,3 %	18,2 %	25,0 %
Kanada	8,9 %	14,1 %	19,0 %
Delstater där bruket är illegalt	7,4 %	11,6 %	16,8 %

 

I studien noteras också att bruket av koncentrerade cannabisprodukter samt konsumtionen av ät- och drickbara cannabisberedningar är högre i delstater som legaliserat bruket.

 

I en uppföljande sammanfattning från Cato Institutet 2021 konkluderas att erfarenheterna hittills tyder på att legaliseringen inneburit tämligen små förändringar av konsumtionen och även blygsamma förändringar inom andra områden. Data ger varken stöd för förespråkarnas utlovade ”gamechanger” eller för motståndarnas utmålade katastrofscenarier. Men ett område tycks utgöra ett undantag: skatteintäkterna har i en del fall överträffat förväntningarna. 

 

Sammanfattande diskussion

 

Legalisering är ett paraplybegrepp för regleringssystem som sinsemellan är tämligen olika. I ena änden har vi Uruguay med ett helstatligt system för hanteringens olika led, i mitten har vi Kanada och Washington med en mix av statliga och kommersiella verksamheter och i andra änden har vi Colorado med en närmast renodlad kommersiell hantering. Systemen har skiljaktiga krav beträffande ålder, mängd och produkttyp som får innehas, om hemodling tillåts, var och i vilken omfattning cannabis får säljas, registrering (Uruguay), priser och skattenivåer, ansvar för kvalitetskontroll, regler för marknadsföring och reklam m.m.

 

Oavsett typ av regleringssystem är det uppenbart att det tar tid att implementera den nya ordningen och att inkörningsfasen kantas av betydande problem.

 

Legaliseringens effekter på konsumtionen kan översiktligt summeras så här:

 

-       Konsumtionen av cannabis har ökat. Det gäller främst vuxnas bruk. Bruket bland tonåringar/ungdomar är i stort oförändrat.

-       Vuxna vanebrukare konsumerar mer frekvent och är påverkade under längre tid när de konsumerar.

-       Bruket av ät- och drickbara cannabisberedningar liksom av koncentrerade cannabisprodukter har ökat.

 

Legaliseringens effekter på brottsligheten kan översiktligt summeras så här:

 

-       Någon signifikant och mer stadigvarande effekt på vålds- och egendomsbrott har inte kunnat beläggas.

-       Uppgifter finns om smuggling av legal cannabis till angränsande delstater.

-       Några studier visar att uppklaringen av brott – både vålds- och egendomsbrott – har ökat.

-       Den organiserade brottslighet har trängts tillbaka, men den svarta marknaden fortlever i alla länder och delstater som legaliserat cannabis.  

-       Det har inte visats att ökad tillgång på cannabis har lett till ökat bruk av annan, tyngre narkotika och därmed förknippad brottslighet.

 

Forskningen om legaliseringens effekter är i sin linda. Men trots det finns en hel del underbyggda resultat och dokumenterade erfarenheter från de länder och delstater som legaliserat hantering och konsumtion av cannabis. Länder och delstater som framöver anammar legaliseringsidén och som utvecklar formella regleringssystem i syfte att konkurrera ut och ersätta den svarta marknaden kan lära en hel del av de problem och svårigheter som detta systemskifte i praktiken har visat sig innebära. 

 

Genomgången av forskning och myndighets-/institutsrapporter landar dock i en säker slutsats: legalisering är ingen ”quick fix” för att lösa problemen med gängbrottslighet och andra delar av den illegala narkotikahanteringen.

 

Litteratur

 

María Fernanda Boidi, Rosario Queirolo, and José Miguel Cruz (2016) Cannabis consumption patterns among frequent consumers in Uruguay. International Journal of Drug Policy. Vol. 34: 34-40.

 

José Miguel Cruz, Maria Fernanda Boidi, and Rosario Queirolo (2018) The status of support for cannabis regulation in Uruguay 4 years after reform: Evidence from public opinion surveys. Drug and Alcohol Review. Vol. 37/1: 429-434.

 

Angela Dills et al. (2021) The Effect of State Marijuana Legalizations: 2021 Update. Cato Institute.

 

Samantha Goodman et al. (2020) Prevalence and forms of cannabis use in legal vs. illegal recreational cannabis markets. International Journal of Drug Policy, Vol. 76.

 

Government of Canada (2021) Canadian Cannabis Survey 2020: Summary.

 

David T. Hammond et al. (2020) Evaluating the impacts of cannabis legalization: The International Cannabis Policy Study. International Journal of Drug Policy. Vol. 77.

 

John Hudak, Geoff Ramsey, and John Walsh (2018) Uruguay’s cannabis law: Pioneering a new paradigm. Center for Effective Public Management. The Brookings Institution, Washington, DC.

 

Lorine A. Hughes, Lonnie M. Schaible, and Katherine Jimmerson (2020) Marijuana Dispensaries and Neighborhood Crime and Disorder in Denver. Colorado. Justice quarterly. Vol. 37/3: 461–485.

 

Sam Kamin (2019) Colordo Marijuana Regulation Five Yers Later: Have we Learned Anything at All? Denver Law Review. Vol. 96:2, 221-246.

 

Hannah Laqueura et al. (2020) The impact of cannabis legalization in Uruguay on adolescent cannabis use. International Journal of Drug Policy. Vol. 80.

 

Ruibin Lua et al. (2021) The Cannabis Effect on Crime: Time-Series Analysis of Crime in Colorado and Washington State. Justice Quarterly. Vol. 38/4: 565–595.

 

David A. Makin et al. (2019) Marijuana Legalization and Crime Clearance Rates: Testing Proponent Assertions in Colorado and Washington State. Police Quarterly. Vol. 22(1) 31–55.

 

Jack K. Reed (2018) Impacts of Marijuana Legalization in Colorado. A Report Pursuant to Senate Bill 13‐283. Colorado Department of Public Safety. Division of Criminal Justice.

 

Michelle Roterman (2020) What has changed since cannabis was legalized? Health Reports. Statistics Canada.

 

Joseph J. Sabia et al.(2021) Is Recrational Marijuana a Gateway to Harder Drug Use and Crime? Working Paper 29038 http://www.nber.org/papers/w29038. National Bureau of Economic Research. Cambridge MA.

 

Gillian L. Schauer (2020) Marijuana Legalization in the United States. A Comparison of Non-Medical Marijuana Policies and Regulation Across Ten U.S. States. The French Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (OFDT).

 

Eric L. Sevigny et al. (2021) Protocol: The effects of cannabis liberalization laws on health, safety, and socioeconomic outcomes: An evidence and gap map. Campbell Systematic Reviews. Vol. 17/1.

 

Natasha Y. Sheikhan et al. (2021) Compliance With Cannabis Act Regulations Regarding Online PromotionAmong Canadian Commercial Cannabis-Licensed Firms. JAMA Network Open. 2021;4(7):e2116551. doi:10.1001/jamanetworkopen.2021.16551.

 

Statistics Canada (2019) The retail cannabis market in Canada: A portrait of the first year.

 

Mary K. Stohr et al. (2020) Effects of Marijuana Legalization on Law Enforcement and Crime: Final Report. Department of Criminal Justice and Criminology Washington State University Pullman, Washington 99164-4872.

 

Guangzhen Wu, Francis D. Boateng, and Xiaodong Lang (2020) The Spillover Effect of Recreational Marijuana Legalization on Crime: Evidence From Neighboring States of Colorado and Washington State. Journal of Drug Issues, Vol. 50(4) 392–409.

 

Guangzhen Wu, Ming Wen, and Fernando A. Wilson (2021) Impact of recreational marijuana legalization on crime: Evidence from Oregon. Journal of Criminal Justice. 72.