tisdag 1 december 2020

Polisens roll i lokal konfliktlösning

 (Jag skrev denna text som svar på en fråga från Ulf Merlander, LPO-chef i Nordost, Göteborg. Här kan kanske finnas tankegångar och referenser av intresse för en bredare krets. Därför lägger jag ut den som ett blogginlägg).

 

Syftet med nedanstående sammanställning är att försöka ge svar på frågan om det finns forskningsstöd för tanken att utvidga polisens arbete i socialt utsatta områden till att även omfatta problem-/konfliktlösning i bredare bemärkelse. Avsikten med en sådan form av problem-/konflikthantering är att påverka mentalitet, normer och tillit bland boende i socialt utsatta områden, för att därigenom stärka den sociala sammanhållningen och öka ansvarstagandet för gemensamma områdesintressen.  

 

Utvärderingar av COP och POP

 

Community (Oriented) Policing (COP) och Problem Oriented Policing (POP) utgör två grundvalar för modernt polisarbete. Båda utvecklades i USA, som svar på kritik mot traditionellt reaktiva arbetssätt, top-down organisering och alienation mellan polis och medborgare. COP har satt tydliga spår i det svenska polisväsendet – alltifrån 1990-talets närpolisreform till centrala inslag som medborgardialog, medborgarlöften och områdes- och kommunpoliser i dagens organisation. POP har först senare gjort avtryck med strategins betoning av problemlösning via lokala lägesbilder, analys, skräddarsydda insatser och uppföljning, underrättelsestyrd verksamhet, m.m.

 

Båda har utvärderats genom internationella meta-analyser, i huvudsak baserade på amerikansk forskning. Den senaste större utvärderingen av COP baserades på studier med 64 jämförelser mellan COP-insatser och traditionella d:o (Gill et al. 2014). För att räknas som COP-insats krävdes någon form av samarbete mellan polis och invånare i lokalsamhället (t ex dialog via hembesök eller partnerskap i brottsförebyggande syfte) samt att polisarbetet var organiserat med högre grad av ansvar för den lokala nivån. Resultaten visar att COP leder till signifikanta förbättringar ifråga om nöjdhet med polisens arbete, ökad grad av polislegitimitet och positiv utveckling för medborgarnas uppfattning om social oordning. Men granskningen tyder inte på att strategin reducerar förekomsten av brott och den tycks inte heller minska medborgarnas rädsla för brott.

 

Den senaste internationella utvärderingen av POP gav resultat som tyder på det omvända (Hinkle et al. 2020). Den innefattade 34 studier och centralt kriterium för att inkluderas var att den studerade verksamheten använde SARA som central arbetsmodell (Scanning, Analysis, Response, and Assessment). Resultaten visar att POP leder till signifikanta reduceringar av både brott och ordningsstörningar. Meta-analysen gav ett genomsnittligt värde på en minskning med 34 %. Men alla typer av brott och ordningsstörningar påverkades inte i samma utsträckning. Störst påverkan noterades för egendomsbrott och ordningsstörningar. POP kombinerat med lokala hot spot-insatser gav också god effekt. Däremot noterades enbart begränsad positiv inverkan på medborgarnas uppfattning om polisens legitimitet, medborgarnas rädsla för brott och det som brukar kallas kollektiv förmåga, t ex de boendes kapacitet att gemensamt svara för informell social kontroll i sitt grannskap. 

 

Den här resultatbilden har understrukit rekommendationerna att kombinera de båda strategierna – genom att välja och tillämpa olika inslag från respektive inriktning. Det är också något som framhålls i den genomgång av utvärderingar av insatser med relevans för socialt utsatta områden som BRÅ presenterade år 2016.

 

Kollektiv förmåga

 

Under de senaste decennierna har begreppet kollektiv förmåga (collective efficiancy) blivit centralt för att beskriva och förstå tillitens och den sociala sammanhållningens betydelse för utvecklingen i socialt utsatta områden. Begreppet har sitt ursprung inom psykologin men lanserades under 1990-talet inom kriminologin av framför allt Robert Sampson i hans studier av desorganiserade bostadsområden i Chicago. Det rörde sig om nergångna slumområden kännetecknade av ”koncentrerade missförhållanden”, dvs. invånarnas liv präglades av multiproblem i form av fattigdom, segregation, rasism, dåliga skolar, trasiga familjeförhållanden, missbruk, psykisk ohälsa, brottslighet, våld etc. Sampson och hans kolleger (1997) fann att brottsligheten varierade i sådana områden, och det som svarade för variationen tycktes vara graden av tillit och social sammanhållning bland invånarna. När relationen mellan medlemmarna i ett lokalt område utmärks av sådana inslag föreligger delade förväntningar om att andra har både avsikt och förmåga att agera för det allmännas bästa, vilket omfattar åtgärder för att upprätthålla den informella sociala kontrollen i området. 

 

Sampsons resultat har under åren reproducerats i flera omfattande och gedigna studier, både i USA och i Europa. Men resultaten är inte entydiga. Det finns studier som inte kunnat påvisa att hög grad av kollektiv förmåga matchar jämförelsevis låg nivå av brottslighet, och det finns studier som verifierat det förväntade mönstret för våldsbrott men inte för annan brottslighet. Även i välgjorda nordiska studier pekar resultaten i delvis olika riktningar. Gerell och Kronkvist (2017) visar i en studie av 96 bostadsområden i Malmö att kollektiv förmåga (kombinationen av ömsesidig tillit och delad förväntan om hur andra kommer att handla) har tydligt samband med våldsbrott på allmän plats. Det rör sig om en relativt kraftig effekt, där påvisade skillnader i kollektiv förmåga innebar en nästintill halvering av våldsbrotten. I en studie baserad på data från 70 förortsområden i Finland fann Danielsson (2019) att kollektiv förmåga var negativt förknippat med våldsbrott, dvs. högre grad av kollektiv förmåga motsvarades av jämförelsevis lägre nivå av våldsbrott. Men denna inverkan gällde enbart våld inom den privata sfären och uppgifter om våld som bevittnats i grannskapet. Sambanden kunde inte styrkas ifråga om våld på offentliga eller ”halv-offentliga” platser.    

 

Trots skillnaderna i utfall pekar det mesta på att grundtesen är riktig; kollektiv förmåga är en variabel områdesresurs som är av stor betydelse för möjligheterna att handla samfällt i syfte att realisera gemensamma målsättningar. Till dessa hör att motverka sociala ordningsstörningar och brottslighet. 

 

Lokalsamhällestillit

 

En avgörande aspekt av den kollektiva förmågan avser de boendes tillit (förtroende) till varandra. Att de har tilltro till att andra i närområdet handlar så att det gynnar det gemensamma – allas bästa. Att hysa tillförsikt om detta skapar trygghet. Vad vet vi då om tilliten i utsatta områden? Historikern Lars Trägårdh leder ett forskningsprojekt som gör återkommande mätningar om tillitens utveckling (2019). Det som skiljer ”Tillitsbarometern” från andra liknande mätningar är att 1) den mäter lokalsamhällestilliten (fråga om man litar på människor som bor i samma område), och 2) i större kommuner (än så länge bara Stockholm och Malmö) mäts tilliten också i olika stadsdelar. Resultaten från den senaste mätningen (situationen 2017) visar bl.a. detta: 

 

-       Lokalsamhällestilliten är högre i Gbg än i Sthlm och Mö (lägst)

-       Lokalsamhällestilliten är lägre för de som hyr av kommunala hyresvärdar

-       Lokalsamhällestilliten har minskat under perioden 2009 till 2017

 

Trägårdh visar också att lokalsamhällestilliten minskat parallellt med att tryggheten i närområdet också minskat. En anledning som framhålls är att de institutioner som enligt teorin om samhällskontraktet ska svara för tjänster som rör säkerhet, trygghet och grundläggande rättigheter (skola, arbete, vård, försörjning, etc.) inte förmår leverera i enlighet med de förväntningar som människor har. 

 

När det gäller förtroende/tillit bör även resultaten från Peter Esaiassons intervjustudie i Hjällbo och Bergsjön beaktas. Han påpekar att de boende i dessa områden har högre förtroende för samhällsinstitutioner än vad de har för sina grannar i området. 60 % uppgav att de hade mycket eller ganska stort förtroende för polisen. Förtroendet för andra människor i samma bostadsområde var bara drygt 40 % (förtroendet för svenskar i allmänhet var drygt 60 %). Det som Trägårdh benämner lokalsamhällestillit var således anmärkningsvärt låg, medan förtroendet för institutioner som polisen låg på ungefär samma nivå som i samhället i stort. Esaiassons resultat antyder att lokalsamhällestillitens utbredning i Göteborg kan överensstämma med den i Stockholm och Malmö, dvs. den är lägre i socialt utsatta stadsdelar (t ex Rosengård och Rågsved) än i socioekonomiskt mer välbeställda (t ex Limhamn-Bunkeflo och Södermalm).

 

En tredje källa till kunskap om tilliten i socialt utsatta områden kan vi indirekt få genom den omfattande migrantstudie som gjorts inom ramen för World Values Survey (Puranen 2019). Den omfattar drygt 6 500 personer som invandrat till Sverige år 2013 eller tidigare. Beträffande tillitsfrågor visar svaren bl.a. att migranternas generella tillit är låg – 18 % uppger att man kan lita på de flesta (jfr 60 % som gäller för Sverige i sin helhet). Beträffande motsvarigheten till måttet lokalsamhällestillit svarar 40 % att de litar lite grann och 9 % att de inte alls litar på folk i sitt grannområde. I linje med resultaten från Esaiassons undersökning visas att förtroendet för polis och domstol är högt, drygt 80 %, vilket är något högre än för majoritetsbefolkningen. 

 

Sett över tid tycks förtroendet för polisens arbete bland boende i Göteborgs LPO med särskilt utsatta områden ha ökat. Siffror från NTU om andelen som har mycket och ganska stort förtroende för polisens sätt att bedriva sitt arbete ser ut så här (i procent):

 

                           2017 2018 2019 2020

 

Nordost               46     49     52     50

Hisingen              48     47     56     55

Syd                     47     55     55     62

 

 

 

”Praktiserad rättvisa” (procedural justice)

 

I diskussionen om evidensbaserat polisarbete har begreppet ”praktiserad rättvisa” (procedural justice) en given plats. Begreppet fångar ett förhållningssätt och en strategi som omfattar följande inslag: 1) lyhördhet för människors uppfattning, 2) opartiskt uppträdande, 3) värdighet och respekt i samspelet med dem som berörs, 4) uppvisande av trovärdiga motiv. När dessa moment tillämpas i en genomtänkt polispraktik påverkar det positivt förtroende, efterlevnad, samarbete och nöjdhet från medborgarnas sida. ”Praktiserad rättvisa” stärker uppfattningen att polisens agerande är befogat samt rätt och riktigt (det är legitimt). Dessa resultat redovisas i den senaste större utvärderingen (meta-utvärdering) av studier om dialoginsatser med särskilt syfte att öka polisarbetets legitimitet. Den omfattade 30 studier med sammanlagt 41 oberoende jämförelser med sikte på utfall i form av uppfattad legitimitet, rättvis hantering, villighet att samarbeta med polisen, samtycke, nöjdhet, sociala band, minskning av återfall, minskning av brott och minskning av social oordning. Studierna var från USA, Australien och England. Förutom ovan nämnda positiva effekter noterades även en viss positiv inverkan på återfall i brott.

 

Dialogbaserade insatser och rättsinniga förhållningssätt är således av stor betydelse för medborgarnas uppfattning om polislegitimitet. En annan aspekt som dock inte får förbises är frågan om effektivitet. Anser de boende i särskilt utsatta områden att polisen gör det som förväntas av dem? I BRÅ:s undersökning om invånarnas relation till rättsväsendet i socialt utsatta områden (2018:6) gjordes en specialstudie i form av trappuppgångsenkäter. Två resultat framhålls: den enskilt viktigaste faktorn för förtroendet är upplevelsen att polisen är effektiv. Därefter kommer upplevelsen att polisen är rättvis.    

 

Det offentliga rummets omvandling  

 

Patrick Sharkey (2018) har särskilt betonat omvandlingen av den fysiska och sociala miljöns betydelse för drygt två decenniers (1990 t o m 2014) oavbruten minskning av våldsbrotten i USA:s storstäder. Utifrån egen och andras forskning framhåller han dessa fyra slutsatser: 

 

-       Våldets nedgång är verklig och den har omvandlat amerikanskt stadsliv;

-       Våldet minskade därför att olika grupper av aktörer återtog och förvandlade stadens gator och allmänna platser;

-       Minskningen av våld har lett till häpnadsväckande vinster för de mest förfördelade skikten av det amerikanska samhället, i synnerhet unga afro-amerikanska män (t ex folkhälsolyft i form av sparade människoliv och förlängd medellivslängd, tryggare skolmiljöer med åtföljande förbättringar i skolresultat, ökade möjligheter för socialt avancemang);

-       Strategierna som använts för att tackla de sammanhängande problemen med urban fattigdom och våldsbrott har dock förorsakat betydande kostnader (hit hör problemen med ”över-polisiering” – traditionen att låta låginkomstområden förfalla samtidigt som samhället satsar stort på polis och kriminalvård – samt rasism och polisbrutalitet).

 

När det gäller stadslivets omvandling understryker Sharkey att det inte var polisen allena som åstadkom detta. Han framhåller betydelsen av insatser från en rad olika lokala grupper och organisationer som mobiliserade för att återta och omvandla ”gator och torg” och därmed kunna tränga undan den brottslighet som tagit över stora delar av det offentliga rummet. I denna brokiga skara finner vi kommersiella aktörer, fastighetsägare och ideella organisationer som genom BIDS-projekt förnyade stadslivet, mer varaktiga föreningar för sport och rekreation, mer spontana rörelser som ”mödrar mot våld”, kommunala centra som tillhandahöll säkra miljöer för olika aktiviteter, aktivister som omvandlade övergivna områden till kooperativa trädgårdar, sammanslutningar av ”oroliga medborgare” som agerade för att övervaka och underhålla eftersatta och tidigare stökiga områden, etc.

 

I en särskild studie har Sharkey med kolleger (2017) räknat på vilken inverkan den här typen av lokala miljöomvandlande rörelser hade under åren 1990 till 2012 (beräkningen gäller enbart NGO:s, dvs. icke-vinstdrivande organisationer). De undersökte lokala aktiviteter i 264 amerikanska städer – aktiviteter som initierades för att stärka lokalområdet, öka tryggheten och stödet för de unga och bekämpa våldet. Sharkey påpekar att denna omfattande lokala mobilisering möjliggjordes av rättsväsendets kraftiga offensiv, som gav utrymme och tillfälle för engagerade medborgares insatser. Forskarna slutsats är att i en stad med 100 000 invånare innebar varje tillkommande 10 organisationer som satsade på brottsbekämpning och samhällsliv att mordfrekvensen minskade med 9 %, att våldsbrotten reducerades med 6 % och att egendomsbrotten minskade med 4 %.

 

Utvidgad problemlösning

 

Med hänvisning till ovanstående forskningsresultat vill jag hävda att det är önskvärt, rimligt och realiserbart att polisen i socialt utsatta områden även ägnar tid och resurser åt insatser som rör utvidgade problemlösningar. Det strategiska ramverket kan hämtas från COP och POP, som kan kombineras med tillämpliga delar av evidensbaserade metoder som rör ”praktiserad rättvisa” och främjandet av kollektiv förmåga. En möjlighet är att tillsammans med andra aktörer (t ex bostadsbolag, lokalt näringsliv, lokala ideella organisationer) använda SARA-modellen för att arbeta med lägesbilder, orsaksanalyser, preciserade åtgärdsförslag samt uppföljning/utvärdering. Fördelen med det är att man använder ett välkänt verktyg. Nyheten är att man tillämpar det på problem och frågeställningar som är annorlunda än de som definieras rent polisiärt (brott, ordningsstörningar och otrygghet). Problemen kan vara sådant som invånarna uppfattar som hinder för områdets utveckling – skolfrågor, brist på service, miljöproblem, kommunikationer, fritids- och rekreationsfrågor. Tankar om en sådan breddning av POP berördes av Herman Goldstein (2018) i hans föreläsning i samband med mottagandet av Stockholmspriset i kriminologi, och saken har också nyligen problematiserats i en översiktsartikel i British Journal of Criminology (Borrion et al. 2020)

 

I en sådan breddad ansats av problemorienterat polisarbete bör polisen vara en av flera partners. Rollfördelningen kan skifta beroende på problemtyp och andra aktörers resurser och förmåga. Roller som skyddande garant, kontaktskapare, understödjare, möjliggörare etc. kan vara aktuella. Viktigt dock att inte glömma frågan om effektivitet i kärnuppgifterna. 

 

 

Litteratur

 

Hervé Borrion et al. (2020) The Problem with Crime-Problem-Solving: Towards a Second Generation POP?”. British Journal of Criminology, Vol. 60/1: 219-240.

 

BRÅ-Rapport 2016:20 Insatser mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden. En kunskapsöversikt.

 

BRÅ-Rapport 2018:6 Relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden.

 

Petri Danielsson (2019) “Collective efficacy and violent crime in suburban housing estates”. European Journal of Criminology: 1–21.

 

Peter Esaiasson (2019) Förorten. Ett samhällsvetenskapligt reportage. Timbro Förlag.

 

Manne Gerell & Karl Kronkvist (2017) “Violent Crime, Collective Efficacy and City-Centre Effects in Malmö”. British Journal of Criminology, 57: 1185–1207.

 

Charlotte Gill et al. (2014) “Community-oriented policing to reduce crime, disorder and fear and increase satisfaction and legitimacy among citizens: a systematic review”. Journal of Experimental Criminology, 10:399-428.

 

Herman Goldstein (2018) “On problem-oriented policing: The Stockholm lecture”. Crime Science, 7/13: 1-9.

 

J.C. Hinkle et al. (2020) “Problem-oriented policing for reducing crime and disorder: An updated systematic review and meta-analysis”. Campbell Systematic Reviewswww.campbellcollaboration.org

 

Lorraine Mazerolle et al. (2013) Legitimacy in Policing: A Systematic Review. Campbell Collaboration. www.campbellcollaboration.org

 

Bi Puranen (2019) Med migranternas röst. Den subjektiva integrationen. Institutet för framtidsstudier

 

R.J. Sampson, S.W. Raudenbush and F. Earls (1997) “Neighborhoods and violent crime: A multilevel study of collective efficacy.” Science 277(5328): 918-924.

 

Patrick Sharkey et al. (2017) “Community and the Crime Decline: The Causal Effect of Local Nonprofits on Violent Crime”. American Sociological Review, Vol. 82(6): 1214–1240.

 

Patrick Sharkey (2018) Uneasy Peace. The Great Crime Decline, the Renewal of City Life, and the Next War on Violence. N.Y.: W.W. Norton & Company 

 

Lars Trägårdh m.fl. (2019). Tillitsbarometern. Levande rapport (version 3, 2019). Ersta, Sköndal, Bräcke Högskola.