tisdag 14 november 2017

Kostnad-nytta-analys av brottsförebyggande insatser


Inledning

BRÅ har nyligen publicerat rapporten Kostnader för brott. En litteraturöversikt över metoder, resultat och utmaningar i forskningen om kostnader för brott (2017:8). Med utgångspunkt i en nyligen publicerad genomgång (2015) sammanfattar och diskuterar jag nedan centrala teman och problem som också tas upp i BRÅ-rapporten.

En etablerad ekonomisk metod för att svara på frågan om en viss typ av åtgärd är kostnadseffektiv i förhållande till en annan är att göra en kostnad-nytta-analys. I en sådan beräknas och jämförs ett programs (en förändrings) direkta och indirekta kostnader med dess direkta och indirekta ekonomiska nyttoeffekter. Förutom denna jämförelse bedöms vanligen också de ekonomiska kostnaderna och nyttoeffekterna mellan olika program, exempelvis satsningen på brottspreventiva program jämfört med byggandet av nya fängelser, eller satsningen på sociala preventionsinsatser i förhållande till situationella åtgärder. En självklar konstant för jämförelserna är samhällskostnaderna för brottslighet, antingen uppskattade kostnader för en viss brottstyp (vad kostar ett genomsnittligt bostadsinbrott?) eller samhällskostnaderna för en kriminell person med digert brottsregister. Eftersom samhällskostnaderna för brott är höga ­– oavsett om de mäts per brottstyp eller per brottsaktiv individ – är utfallet av kostnad-nytta-analyser ofta positivt, dvs. även modesta minskningar i form av färre bostadsinbrott eller kriminella karriärer som förhindras har positiva ekonomiska nettoeffekter.

Metodmässiga svårigheter

Trots dessa gynnsamma förutsättningar är kostnads-nytta-analyser av brottspreventiva program sällsynta. En anledning därtill är att de är metodmässigt krävande (analyser i flera steg) och att de fordrar multi-disciplinär kunskap (kriminologi + ekonomi + avancerad statistisk analys). Härtill kommer kravet på att de underliggande programutvärderingarna måste klara högt ställda metodkrav (experimentell design, kontrollgrupper, mätning av före-efter-effekter, urval av tillräckligt många fall eller åtminstone jämförbara fall för enheter över individnivå etc.). Uppföljningsperioden behöver också ha en viss längd för att de ekonomiska effekterna ska kunna identifieras och beräknas. Bara en mindre del av alla utvärderingar som görs motsvarar dessa kriterier. Andra svårigheter gäller prissättningen av både kostnader och nyttoeffekter. Inte minst beräkningarna av indirekta ekonomiska effekter kan vara vanskliga. Det saknas erkända modeller och kalkyler för det här slaget av kostnadsberäkningar inom det kriminalpolitiska området, även om det i USA finns forskningsinstitut som haft i uppdrag att utveckla sådana.   

Det är dock inte enbart i USA som man försökt få fram mer stabila underlag för beräkningar av brottslighetens kostnader. I England har inrikesdepartementet sedan drygt ett decennium publicerat kalkyler utifrån rättssystemets traditionella brottskategorier (brott mot liv och hälsa, egendomsbrott, bedrägerier, narkotikabrott etc.). Det rör sig om grundläggande kalkyler som i ett nästa steg möjliggör kostnad-nytta-analyser. I Sverige har framför allt nationalekonomerna Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog beräknat kostnaderna för enskilda brott (exempelvis våldsbrott och rån) samt skattat de samhällsekonomiska kostnaderna för gängkriminalitet. Deras beräkningar bygger på skattningar som antar att de brottsförebyggande alternativen fungerar. En mer utvecklad kostnad-nytta-analys kräver dock att den görs på evidensbaserade program.

I en stor genomgång publicerad 2015 tar tre internationellt välrenommerade forskare* ett samlat grepp på det aktuella läget. De gör det genom att gå igenom studier som motsvarar högt ställda vetenskapliga krav (se ovan). De koncentrerar sig på utfallen för tre brottspreventiva programtyper: 1) insatser som rör barns/ungdomars utveckling, 2) insatser för att stärka social sammanhållning och informell social kontroll samt 3) situationell brottsprevention.

Resultat

Den första programtypen syftar till att påverka identifierade riskfaktorer eller bakomliggande orsaker till ungdomsbrottslighet och vuxnas brottslighet. Den teoretiska utgångspunkten för utvecklingsperspektivet är att brottslighet under ungdomsåren och vuxenåren har sin grund i oönskade beteende- och attitydmässiga mönster som lärs in tidigt i livet. Analysen av program med fokus på att påverka denna inlärningsprocess omfattade elva program – alla utom ett (Kanada) var genomförda i USA. Programmen avsåg insatser som sattes in före barnafödande fram tills den unge var 19 år. Sex av programmen gällde verksamma åtgärder före skolstart. Programmen tog fasta på en rad riskfaktorer inom olika områden, exempelvis föräldraskap, utbildning, kognitiv utveckling och beteendeproblem. Sju av studierna kännetecknades av långa uppföljningsperioder – från 7 till 36 år (uppföljningsstudier av identifierade individer). Ekonomiska nyttoeffekter som beräknades gällde rättssystemet, skolgång, hälsovård, socialtjänst, sysselsättning och uteblivna/minskade kostnader för brottsoffer. Åtta av elva program uppvisade en positiv kostnad-nytta-relation för alla undersökta områden, och ”avkastningen” på en investerad dollar i programkostnad varierade från 1,40 till 12,90 dollar. Det högsta värdet gällde ett förskoleprogram för fattiga barn med problem som startades 1962 i Michigan (the Perry Preschool Program). Den viktigaste programinsatsen var moment för att utveckla barnens kognitiva och sociala förmågor, i kombination med veckovisa hembesök för att stötta föräldrarna i sitt föräldraskap.

Den andra programtypen avser insatser för att förändra sociala förhållanden som skapar och upprätthåller brottslighet i bostadsområden. Åtgärderna är vanligen av två slag:
A) mobilisering av samhällsresurser för att främja social sammanhållning samtidigt som tillsyn och informell kontroll stärks för att motverka oordning och nedgång. Hit hör olika slags stöd- och mentorsprogram, fritidsaktiviteter och insatser för att motverka gängrekrytering. Den teoretiska utgångspunkten säger att brottslighet och andra sociala problem beror på att viktiga sociala institutioner som familj, skola, föreningsliv och gemensamma mötesplatser har kollapsat (social desorganisation).
B) program för att stödja boende med särskilda behov (individer och familjer). Här är den teoretiska utgångspunkten i stort densamma som för utvecklingsprogrammen under 1). Insatserna är i stort också desamma: att främja skyddsfaktorer och motverka/minska inflytandet av riskfaktorer.

Forskarna ger exempel på framgångsrika satsningar som rör fritidsaktiviteter och mentorsstöd för tonåringar i utsatta områden. Men kostnad-nytta-relationen är antingen oklar eller relativt låg. Två programtyper sticker däremot ut på ett positivt sätt: satsningen på BID-områden (Business Improvement Districts) och CTC (Communities That Care). Den förstnämnda gäller en stor utvärdering av förbättringsprogram genomförda i Los Angeles under åren 1994 till 2005. BID-områdena uppvisade signifikant lägre brottsnivåer (rån, misshandel, bostadsinbrott) jämfört med ”vanliga” områden. Översatt i ekonomiska termer låg kostnad-nytta-relationen på 18,8 till 21,3, dvs varje investerad dollar gav ca 20 dollar i ”avkastning”. Communities That Care (CTC) är ett officiellt sanktionerat program i USA och det förekommer också i Storbritannien. Huvudstrategin går ut på att minimera riskfaktorer och maximera skyddsfaktorer. Viktigt är att konkreta åtgärder både utformas och genomförs på lokal områdesnivå (stad, stadsdel, bostadsområde). Det är inriktat på ungdomsbrottslighet och narkotikamissbruk och en hörnsten är att det handlar om strukturerad samverkan/samarbete mellan myndigheter/förvaltningar med olika kompetenser och ansvarsområden. En stor utvärdering av 24 små till medelstora amerikanska samhällen med program för tonåringar (10 – 14 år), familjer och skolor visade på minskade nivåer av ungdomsbrottslighet, alkoholbruk och rökning, men inte marijuanabruk (jämfört med samhällen utan sådana program). Den ekonomiska analysen av kostnader och nytta resulterade i en relation på mellan 5,30 och 10,23, dvs. ett klart positivt nettoutfall, som dock var betydligt lägre än för BIDs och de mest effektiva utvecklingsprogrammen (the Perry Preschool Program).

Den tredje utvärderade programtypen är situationell prevention. Utgångspunkten här är en annan än för de två andra. Det gäller primärt att reducera kriminogena situationer, inte att förändra individers motivation eller förbättra/utveckla samhällets institutioner (”reducera tillfällena som gör tjuven”). Åtta studier – varav sex brittiska – med olika situationella preventionsinsatser granskades. Dessa gällde kvarterstillsyn och förbättrad belysning, kontroll av anställda, användning av övervakningskameror (CCTV) och elektronik för spårning av stulna bilar (LoJack), förbättrat objektskydd (grindar och andra fysiska säkerhetsanordningar). Samtliga åtgärder, förutom CCTV, hade påtagliga positiva effekter på brottsnivån. Den högsta kostnad-nytta-relationen kunde knytas till förbättrad belysning (121 pund) och användning av LoJack (15 dollar per investerad dollar). Den höga nettoeffekten för belysningsförbättring beror på låga engångskostnader med lång varaktighet. Genomgången visar också att både den brottsreducerande effekten och det ekonomiska nettoutfallet är högre för situationella åtgärder i brottsaktiva områden jämfört med ”vanliga” områden. Användningen av CCTV i brottsförebyggande syfte gav i regel nedslående resultat. Användningen i bostadsområden och centrala offentliga platser gav brottsreducering i endast ett av tolv fall. Kostnad-nytta-analyser gjordes enbart på en del av de ingående studierna. Utfallet var magert med ett kostnad-nytta-relation i storleksordningen 0,70 pund.

Sammanfattning och slutsatser

Forskarnas genomgång visar att brottsförebyggande program vanligen lönar sig. Den ekonomiska nyttan är större än kostnaden. De mest kostnadseffektiva programmen är tidiga insatser med fokus på kognitiva och sociala färdigheter, lokala samverkansprogram med syfte att motverka riskfaktorer och främja skyddsfaktorer, upprustning av områden enligt BID-modell samt förbättrad belysning och objektskydd.

Generellt gäller att program med sikte på högrisk-områden och högrisk-personer har bättre kostnad-nytta-relation (högre nettoutfall).

Intresset här gäller brottsförebyggande effekter. Tidiga insatser för att motverka negativ individuell utveckling har emellertid mer långtgående effekter (till skillnad från effekter av situationell prevention). En gynnsam individuell levnadsbana har positiva indirekta effekter inom områden som erlagd skatt utifrån högre inkomster, frånvaro av sociala bidragskostnader och låga sjukvårdskostnader. Även om dessa resultat kan bero på att utvärderingar av situationell prevention begränsas till att enbart beräkna den ekonomiska nyttan av uteblivna brott, gäller att tidiga sociala preventionsinsatser potentiellt har ett bredare nyttoregister.



* Brandon C. Welsh, David P. Farrington och B. Raffin Gowar (2015) ”Benefit-Cost Analysis of Crime Prevention Programs”, Crime & Justice Vol. 44(1) 447–516.

Inga kommentarer:

Skicka en kommentar