Proaktivt polisarbete: Effekter på brottslighet och lokalsamhälle

I tider när allehanda utspel görs angående polisarbetets omfattning och karaktär för att bekämpa den svenska gängkriminaliteten kan det vara nyttigt att reflektera över vad aktuell forskning säger i frågan. 

I slutet av 2017 presenterade en kommitté utsedd av the National Academy of Sciences i USA en omfattande utredning om effekterna av proaktivt (förebyggande) polisarbete. Akademin motsvarar ungefär den svenska Vetenskapsakademin och är en oberoende institution av ledande forskare inom olika ämnesområden. Den här aktuella kommittén hade 17 ledamöter och bland dem finns ett flertal av USAs ledande kriminologer och rättsvetare.

Uppdraget var att analysera och bedöma beläggen för 1) det proaktiva polisarbetets effekter på brottsligheten, 2) huruvida det tillämpas på ett diskriminerande sätt, 3) huruvida tillämpningen är förenlig med gällande rätt (inte minst grundlagsfästa rättigheter) samt 4) (lokal)samhällets reaktioner. Vad betyder då proaktivt polisarbete? Kommittén definierar det så här: ”strategier som har som mål att förebygga eller minska brottslighet och oordning och som inte är reaktiva i betydelsen att de primärt fokuserar på att avslöja pågående brott eller på undersökning eller uppklaring av brott som redan har begåtts.”

Kommittén konstaterar att proaktivt polisarbete under senare decennier har antagit olika former. I praktiken överlappar dessa ofta varandra, men teoretiskt kan fyra breda inriktningar (principer) urskiljas. De sammanfattas i tabellen nedan:

	Platsinriktning	Problemlösning	Personfokusering	Inriktning på lokalsamhälle
Brottspre-ventiv logik	Användning av kunskap om brottslighetens koncentration till vissa platser	Problemorienterad ansats, med åtgärder inriktade på problemens orsaker	Avstamp i kunskapen att en liten grupp kriminella står för en stor del av den totala brottsligheten	Mobilisering av lokalsamhällets resurser för att identifiera och kontrollera brottsligheten
Strategi	Hot spots, CCTV, prediktivt polisarbete	POP, åtgärder från tredje part, proaktiv samverkan	Fokuserad avskräckning, avhopparprogram, ”stoppa, fråga, visitera”	Lokalt baserat polisarbete; ”praktiserad rättvisa”, ”broken windows”-inriktning
Huvudsyfte	Förebygga brott på särskilda platser	Lösa återkommande problem för att förebygga framtida brott	Förebygga och avskräcka specifika brott genom att fokusera på kända förövare	Öka den kollektiva förmågan och lokalsamhällets samarbete med polisen
Primärt medel	Identifiering av hot spots och tillämpning av fokuserade strategier	Skanna och analysera brottsproblem, utforma lösningar och följa upp/bedöma dessa	Identifiering av högaktiva kriminella och utformning av strategier anpassade för dem	Ansatser som engagerar lokalsamhället, eller som förändrar polisens interaktion med lokalsamhällets invånare

Innan vi tittar på kommitténs värdering av effekterna ska några reservationer formuleras. Först det som redan sagts om att inriktningarna i praktiken ofta kombineras, och att dessa ofta får en tydlig lokal prägel. Det gör det naturligtvis svårt att med säkerhet kunna härleda positiva resultat, eller negativa effekter med för den delen, till en specifik inriktning. För det andra innebär kommitténs sammansättning och att granskningen görs under ledning av the National Academy of Sciences att ribban läggs mycket högt: beläggen ska vara starka och man fäller hellre än friar. Därtill kommer att rapporten är av formatet ”konsensusrapport”. Det innebär att samtliga 17 ledamöter ska vara eniga om de slutsatser som dras.

Effekter på brottslighet och oordning

Kommittén fastslår att tillgängliga vetenskapliga belägg visar att vissa proaktiva polisiära strategier minskar brottslighet och oordning. Men samtidigt påpekas att de brottsförebyggande effekterna är okända och oklara när dessa program skalas upp för tillämpning på en mer generell nivå (i en hel stad, i en delstat eller en nation).

En strategi som ger statistiskt säkerställd brottsreducering är hot spots-strategin, en nedgång som dessutom inte sker till priset av överflyttning till närliggande områden. Tvärtom finns belägg för en positiv överflyttningseffekt, i betydelsen att sådana program även ger kontrolleffekter i närliggande områden. Beträffande tillämpningen av CCTV, som kan användas passivt eller proaktivt, konstaterar kommittén modesta förebyggande effekter ifråga om egendomsbrott på brottsutsatta platser. När det gäller en mer proaktiv användning finns alltför få studier för att valida slutsatser ska kunna dras. (Det ska noteras att kommittén i linje med avgränsningen till proaktiva verksamheter inte prövar om CCTV leder till högre uppklaringsprocent).

Trots att problemorienterat polisarbete (POP) är populärt finns förvånansvärt få rigorösa utvärderingar (experiment med slumpmässiga urval och kontrollenheter). De som gjorts omfattar program med svag problemanalys och begränsade åtgärder, men de tycks likafullt ge säkerställda kortsiktiga brottsminskningar. Utvärderingarna säger inget om vad som händer när programinsatserna skalas upp, och inget om långsiktiga effekter. Tredje-parts-insatser (som involverar t.ex. ”kommunala” och privata fastighetsägare, föräldrar, myndigheter och affärsägare) bygger också på insikter om betydelsen av problemlösning. Det finns ett mindre antal välgjorda utvärderingar som uppfyller hårda metodkrav. Tillgängliga bevis pekar på att denna typ av samordnade insatser har en kortsiktig positiv effekt på både brottslighet och ordningsstörningar.

När det gäller personfokuserade insatser finns alltfler gedigna studier som visar att fokuserad avskräckning ger statistiskt säkerställda goda utfall, både på kort och lång sikt. Positiva kontrolleffekter har konstaterats ifråga om gängvåld och gatubrottslighet som utgår från turbulenta drogmarknader. Fördelaktiga resultat har även noterats ifråga om återfallsbrottslighet. Kommittén noterar att det rör sig om påtagliga effekter, även om de bästa resultaten härrör från studier som är svagare metodmässigt.

”Stoppa-fråga-visitera” är en kontroversiell personfokuserad intervention. Resultaten från icke-experimentella utvärderingar är blandade, när metoden används som en generell brottskontrollerande strategi. Det finns dock studier som pekar på positiva kortsiktiga resultat när arbetssättet tillämpas på platser med allvarliga vapenbrott och fokuseras på kriminella personer med hög risk för återfall. Det saknas belägg för bedömning av metodens långsiktiga effekter.

Kommittén har granskat utvärderingar som rör metoder med inriktning på lokalsamhällets förhållanden. Åtgärderna var i hög grad mixade med inslag från andra inriktningar, dvs. problemlösningar, inriktning på platser och personfokusering. Detta tillsammans med det faktum att merparten av granskade studier inte uppfyllde högt ställda metodkrav gjorde att kommittén inte kunde identifiera stabila brottsförebyggande effekter för strategierna lokalt baserat polisarbete och ”praktiserad rättvisa”. När det gäller tillämpningar av ”broken-windows”-konceptet föreligger blandade resultat. Arbetssätt som prioriterar aggressivt ordningsskapande insatser med sikte på individers störande beteende ger endast små effekter eller nollresultat. Tillämpningar som är plats- och problemorienterade – med syfte att förändra fysiska och sociala missförhållanden – visade sig dock leda till säkerställda brottsminskningar på kort sikt.

Lagenlighet

Den amerikanska konstitutionen understryker genom det fjärde tillägget varje medborgares rätt till personlig säkerhet och skydd mot oskäliga/orimliga åtgärder från rättssystemets sida. I samma anda garanteras varje medborgare likvärdig och rättvis behandling. Kommittén noterar att vissa former av proaktivt polisarbete har ifrågasatts för att de påstås kränka dessa lagfästa rättigheter. Det gäller framför allt ”stoppa-fråga-visitera” och nolltoleransversioner av ”broken-windows”-konceptet. Även om sådana kopplingar har gjorts av massmedia och politiker, genom civilrättsliga processer och på basis av justitiedepartementets undersökningar av polismyndigheter, menar kommittén att det saknas vetenskapliga belägg för att dessa metoder orsakar rättighetskränkningar. Skälet till det är helt enkelt att det saknas studier varigenom detta orsaksförhållande undersökts med vetenskapliga metoder.

Lokalsamhällets reaktioner

Inriktningen på lokalsamhället skiljer sig från de tre andra inriktningarna genom ambitionen att engagera lokalsamhällets medborgare i det brottsförebyggande och trygghetsfrämjande arbetet. Förutom detta syfte har inriktningen även en annan målsättning: att stärka relationerna mellan polis och medborgare. Vad säger då forskningen om lokalsamhällets reaktioner på dessa strävanden? Kommittén sammanfattar: 1) det finns lite forskning om platsinriktade metoders påverkan på medborgarnas attityder, men den som finns antyder att sådana arbetssätt sällan leder till förbättrade uppfattningar om polisen från lokalsamhällets invånare, 2) när det gäller problemorienterat polisarbete finns vissa belägg för att de resulterar i ökad nöjdhet med polisens arbete, åtminstone kortsiktigt, 3) som förväntat ger personfokuserade insatser upphov till negativa reaktioner från dem som utsätts, medan bilden av hur de påverkar attityder till polisen i lokalsamhället i stort är mer oklar, 4) det finns belägg för att åtgärder med syfte att mobilisera och stärka lokalsamhällets förmåga leder till små positiva effekter ifråga om invånarnas syn på polisen. När det gäller tillämpningar av ”broken-windows”-konceptet saknas belägg för att sådana ansträngningar skulle minska rädslonivån hos invånarna.   

Det ska noteras att för problemorienterat polisarbete och inriktningen på lokalsamhällets engagemang kunde kommittén inte finna belägg för negativa reaktioner. Risken för bakslag i form av försämrade relationer till medborgarna är i dessa fall med andra ord liten.

Diskriminering och inskränkningar p.g.a. etnicitet

Frågeställningar som rör proaktivt polisarbete i förhållande till etniska skillnader har aktualiserats på senare tid bl.a. genom ”black lives matter”-rörelsen (jag använder beteckningen etnicitet istället för ras, som är vanlig i amerikanska sammanhang). Kommittén fastslår att trots att polisen under senare årtionden gjort stora ansträngningar för att komma tillrätta med etniska fördomar och etniskt snedvridna ingripanden, är det fortfarande stora skillnader mellan vita och icke-vita ifråga om sannolikheten att ”stoppas-frågas-visiteras” eller att gripas. För att komma tillrätta med dessa problem har polisen i allt högre grad börjat använda social-psykologisk forskning som påvisat hur individuella dispositioner, miljöfaktorer och omständigheter kopplade till konkreta situationer inverkar på förmågan att agera etniskt likvärdigt i pressade situationer. Kommittén understryker att proaktiva arbetssätt i hög grad förutsätter och inbjuder till ökad kontakt med lokalsamhällets invånare (både tillfällen och grad). Samtidigt innebär dessa arbetssätt ofta högre grad av delegerade befogenheter att agera självständigt. Häri råder en fara för att den enskilde polisen, särskilt i pressade lägen, går på magkänslan, och därmed löper risk att styras av etniska stereotyper och inlärd partiskhet.

Kommittén avslutar sin utvärdering med att konstatera att proaktivt polisarbete har genomgått en markant utveckling under senare decennier. Mycket praktisk kunskap har vunnits och kunnat återkopplas i form av alltmer förfinade metoder och relevanta organisationsförändringar. Det finns numera, som de framhållit, vetenskapligt stöd för åtskilliga strategier och metoder. Det är, enligt deras mening, därför dags att ta nästa steg i syfte att bättre utröna vad som är mest kostnadseffektivt och hur olika strategier kan maximeras för att ge bäst utfall ifråga om förbättrade relationer mellan polisen och medborgarna.

David Weisburd & Malaya K. Majmundur (eds.) (November 2017) Proactive Policing: Effects on Crime and Communities. A Consensus Study Report of the National Academies of Sciences, Engineering and Medicine.  Washington D.C.: The National Academies Press (www.nap.edu)