”Wicked problems”
Brottslighet, och särskilt internationellt förgrenad gängbrottslighet, kvalar nog in i kategorin ”wicked problems”. Därmed avses outplånliga, eller i vart fall segslitna och svårhanterliga samhällsproblem, som är mångdimensionella till sin natur, som har multipla och komplexa orsaker och där det saknas distinkta och effektiva motåtgärder. Problemen är ofta globalt förekommande, men lokalt särpräglade. Initierade motaktioner får inte sällan oavsedda konsekvenser, då företeelsen triggar ideologiska motsättningar och latenta målkonflikter. I fråga om gängbrottslighet finns en långvarig historia, sett till problemets kärna: pojkar/unga män som agerar i grupp, som bryter normer och lagar och som använder våld reaktivt och proaktivt.
Gängbrottslighet förekommer i många länder. Men variationen i fråga om omfattning och intensitet är betydande. I detta inlägg gäller frågan varför detta elakartade problem är så omfattande och extremt i Sverige? Varför skördas så många offer för det dödliga skjutvapenvåldet i vårt land? När det gäller unga män ligger det högst i Europa? Varför har detta svårartade problem tilltagit under de senaste decennierna? Vad kan det tänkas bero på? Frågan är alltså inte vad som orsakar gängbrottslighet i sig, utan vad det är som gör den så extrem i Sverige.
För att besvara frågan behöver man jämföra tänkbara faktorer i likartade länder. Vilka finns i Sverige men inte på annat håll, eller vilka är särskilt framträdande här men inte i jämförelseländerna. Dessutom behöver faktorerna samvariera med gängbrottslighetens expansion (2000-talet) och kopplingen i form av en eller flera verksamma mekanismer behöver tydliggöras, dvs. vad är det som gör att en specifik faktor påverkar gängbrottslighetens expansion och karaktär?
Härnäst listar jag ett antal förhållanden som är typiskt svenska, i betydelsen att de antingen inte finns i jämförbara europeiska länder eller inte finns i samma utsträckning. En del har förekommit och påverkat problemtillväxten under lång tid. Andra har varit av mer tillfällig natur men påverkat situationen under kritiska perioder. Några faktorer fungerar pådrivande – de göder problemtillväxten, medan en del fungerar förhindrande – de motverkar verksamma åtgärder. Jag ger mig inte i kast med försök till viktning eller rangordning av enskilda faktorer. Det är den sammantagna ackumulerade effekten som har relevans.
Anomi på grund av invandring/integration
I TV-programmet 30 minuter (12 september 2024) förklarade rikspolischefen Petra Lundh att problemet med gängbrottsligheten har sitt ursprung i att vi tagit emot många människor i landet, samtidigt som vi misslyckats med integrationen. Frågan är om det svaret även gäller frågan om varför problemet är så omfattande och extremt i Sverige? Två saker vet vi. För det första: invandringen till Sverige har ökat kraftigt under 2000-talet. År 2023 var andelen utrikes födda 20 %, vilket innebär en dryg fördubbling jämfört med år 2000. Det är den femte högsta andelen i EU. Avgränsat till invånare födda utanför EU ger det en tredjeplats. För det andra: gängbrottslighetens aktörer har i hög grad utländsk bakgrund. I en studie av våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet i Sverige (Rostami m.fl. 2018) redovisas uppgifter om individers och föräldrars födelseland. Avgränsat till kategorin organiserad brottslighet finner vi att personer med utländsk bakgrund uppgår till ca 76 % (ca 40 % utrikesfödda och ca 36 % inrikesfödda med minst en utrikesfödd förälder). Liknande resultat framkom i DN:s granskning (Fakta i frågan 7 februari 2021) av 432 personer som häktats, åtalats eller dömts för gängrelaterade skjutningar. 85 % av gärningspersonerna hade utländsk bakgrund (utrikesfödda eller inrikesfödda med minst en utrikesfödd förälder).
Den noterade samvariationen behöver dock inte betyda att invandring/integration är orsaken till gängbrottslighetens tillväxt och extrema uttryck. För att belysa om så är fallet behövs förklaringsförsök som urskiljer mekanismer (processer) som kan förklara invandringens/integrationens avgörande roll för den svenska gängbrottslighetens ökning och sammansättning. Ett möjligt tillvägagångssätt är att teoretisera om påverkande faktorer före migrationen, under migrationsprocessen och efter migrationen.
Det är inte särskilt svårt att urskilja påfrestande socio-ekonomiska, kulturella och hälsomässiga förhållanden som riskerar skapa anpassnings- och etableringsproblem (BRÅ PM 2019). Men i stället för att ringa in tänkbara sådana, väljer jag att betona en mer övergripande konsekvens av den mycket omfattande och snabba demografiska förändringen under 2000-talet två första decennier. Det rör sig om följder för både anländare och mottagare. För att göra det använder jag ett gammalt sociologiskt begrepp: anomi. Det betecknar ett samhällstillstånd av tvivel, oreda, förvirring och osäkerhet. Anomiska tillstånd inträder när en genomgripande omvandling under kort tid gör att värden och normer som tidigare var stabila och självklara förlorar sin giltighet. Det kan ske när samhället skakas om på grund av ekonomiska kriser eller snabba välståndsökningar, i samband med naturkatastrofer, när undantagstillstånd införs vid pandemier, vid snabba systemskiften som när den offentliga sektorns välfärdsutbud avregleras och privatiseras, m.m. Eller som i vårt aktuella fall: omfattande och snabb invandring kantad av haltande integrationsinsatser.
Viktigt att beakta är att anomi är ett samhällstillstånd – inte ett individuellt sinnestillstånd – och det kan i denna egenskap leda till högst disparata handlingar. Det finns med andra ord inget kausalt samband mellan anomi och brott. Men anomi frambringar bakgrundsvillkor som kan leda till höga brottsnivåer. Den bildar en fond av osäkerhet, minskad social sammanhållning och försvagad social kontroll som ger tillfällen för brottsliga handlingar, vilka annars inte skulle ske i samma utsträckning (Dahrendorf 1985).
Anomi till följd av snabb och omfattande invandring under 2000-talet kan mycket väl ha haft inverkan på gängbrottslighetens omfattning och sammansättning och på dess särställning i Europa. Med det sagt behöver bilden problematiseras. Gängbrottslighet är ett maskulint socialt beteendemönster. Det är en uteslutande manlig aktivitet, och med ytterligare en kvalificering: en aktivitet som företrädesvis lockar unga män vars historia utmärks av bristfälliga socio-ekonomiska förhållanden. Den manliga dominansen inom gängbrottsligheten är större än för någon annan typ av brottslighet. Kvinnor – invandrade eller inte – lyser i stort med sin frånvaro i de rapporter jag citerat ovan. Sambanden mellan anomi och brottslighet följer med andra ord inget rakt spår. Anomin manifesteras genom skiljaktiga livsval som i hög grad beror på köns- och klassmässiga förhållanden samt ålder.
F-betyget
År 2023 lämnade i runda tal 18 000 elever nian utan att vara behöriga till fortsatta studier på gymnasiet, varken till praktiska yrkesförberedande eller teoretiska högskoleförberedande program. De hade underkänt (betyget F) i alltför många ämnen för att vara kvalificerade. Statistiken visar att Sverige underkänner flest elever i Europa. I runda tal 20 %. Genomsnittet för EU är drygt 4 %. Estland som intar andraplatsen ligger på drygt 9 %, medan Danmark underkänner knappt 2 % och Finland mindre än 1 % (OECD, Pisa 2018). Samtidigt visar undersökningar att andelen lågpresterande elever inte är högre i Sverige än i jämförbara länder. Sverige ligger under genomsnittet (Gust m fl. 2024). Vad kan förklara denna märkliga diskrepans? Svaret stavas de högt ställda kraven, manifesterade i ett system med krav på minimum underkända ämnesbetyg (F) för kvalificering till fortsatta studier på gymnasienivå. Detta system har funnits sedan 1994. En del som är obehöriga tar sig vidare genom att läsa upp betygen via sommarskola eller gå introduktionsprogram. Men för många slutar utbildningsvägen med en tvärnit efter nian. Deras framtidsutsikter på arbetsmarknaden förmörkas av att det krävs minst gymnasieexamen för jobb inom de flesta branscher. Andelen okvalificerade arbeten utan särskilda utbildningskrav har blivit en bristvara i post-industriella samhällen. Åtminstone inom den vita sektorn.
Redan 1960 konstaterade de amerikanska sociologerna Richard Cloward & Lloyd Ohlin att utbudet av legitima medel (främst utbildning och yrkeskarriär) för att förverkliga eftertraktade sociala framgångsmål har en undersida i form av illegitima medel. Denna illegitima möjlighetsstruktur kan utgöra ett alternativ för dem som saknar eller ratar de legitima medlen. En viktig poäng i deras analys är att illegitima medel lika lite som legitima är jämnt fördelade och tillgängliga i ett samhälle. För att nå framgång på undersidan krävs umgänge med kriminella, inlärning av tekniker och logistik, kontakter med rollmodeller och förebilder och inte minst: ovansidans efterfrågan på svarta varor och tjänster. Beroende på tillgänglighet och användning av de illegitima medel som står till buds noterade Cloward & Ohlin tre möjliga karriärer för presumtiva gängkriminella: yrkesförbrytaren, våldsverkaren och missbrukaren. Det är tre kategorier som är välbekanta inom dagens svenska gängmiljöer.
Nu finns tecken på att systemet med F-betyg ska skrotas. Röster därom har höjts av utredare, lärare, opinionsbildare och politiker. Det återstår att se var det landar och vad som kommer i dess ställe. Förhoppningsvis avvecklas de behörighetsvillkor som gjort att skolsystemet under lång tid serverat de gängkriminella ett stort rekryteringsunderlag.
Missbrukaren som oersättlig länk
Alla länder har en narkotikapolitik. Men bara Sverige har en svensk. Den styrs ytterst av föreställningen att missbrukaren är den enda oersättliga länken i missbrukskedjan. Till skillnad mot många andra länder är konsumtionen straffbelagd i vårt land, och urin-/blodprov används för att påvisa eget bruk. Rättsväsendets resurser riktas i betydande grad mot konsumtion och ringa innehavsbrott.
Statistiken visar att polisanmälda narkotikabrott gällande innehav eller eget bruk ökat kraftigt – från ca 20 000 till ca 115 000 toppåret 2019 (ESO-rapport 2023:10). Motsvarande ökning kan avläsas i lagföringsstatistiken för åren 1995 – 2021. En betydande andel av ökningen av polisårsarbetskrafter gällande narkotikaärenden under 1990- och 2000-talen torde avse insatser mot ”den enda oersättliga länken”. Statistik från Rättsmedicinalverket visar att myndigheten under toppåret 2020 hanterade drygt 42 000 ärenden avseende eget bruk (ringa narkotikabrott). Vad kan denna extrema betoning av insatser mot ringa narkotikabrott tänkas få för konsekvenser för gängbrottsligheten?
För det första binder den polisresurser till problem som är sociala och medicinska snarare än straffrättsliga. Resurserna skulle i stället kunna användas för bekämpning av allvarligare narkotikabrott och tyngre brott inom gängens repertoar (skjutningar och sprängdåd, utpressning, bedrägerier etc.). För det andra riskerar inriktningen på kontroll, visitering och kroppsvätskekontroller resultera i en geografisk och etnisk snedvridning som kan generera misstroende och förbittring – något som i sin tur riskerar undergräva polisens legitimitet. För det tredje uppstår kontrollskador då en stor mängd ungdomar som döms för ringa narkotikabrott registreras i belastningsregistret. År 2021 dömdes ca 10 000 15 – 24-åringar till böter för bruk eller innehav för eget bruk. Eftersom bötesdomar numera förs in i belastningsregistret kommer deras etablering på arbetsmarknaden att försvåras. Att bli klassad som ”knarkare” innebär stigmatisering och marginalisering. De som argumenterar för att dagens stränga narkotikapolitik är en nödvändighet för att bekämpa gängbrottsligheten måste fundera över den suboptimering som sker när systemet – i likhet med skolsystemets utslagning – serverar de gängkriminella ett potentiellt rekryteringsunderlag.
Den starka sekretessen
Redan långt innan gängbrottsligheten blev ett akut samhällsproblem debatterades sekretesslagstiftningens hinder för informationsdelning mellan och inom statliga myndigheter och mellan myndigheter som polisen och kommunala förvaltningar som skola och socialtjänst. Det kunde gälla behovet av informationsdelning för att bättre komma åt organiserad brottslighet under 1970-talet och ekonomiska brottslingar under 1980-talet. Eller delad information för att utveckla det förebyggande arbetet i kommunala samverkansgrupper och lokala brottsförebyggande råd. Vissa justeringar har gjorts under årens lopp men först nu finns förslag om lagstiftning som explicit tillåter – ja, till och med ålägger – ett antal statliga myndigheter samt kommuner, regioner och skolor att både på begäran och på eget initiativ lämna ut annars sekretessbelagda uppgifter till Polismyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter (SOU 2024:63, Lagrådsremiss 26 september 2024). Det är en mycket långtgående förändring. Syftet med lagändringarna är att underlätta och främja insatser för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.
När det gäller brottsförebyggande insatser för unga är det primärt sekretessreglerna inom socialtjänsten som problematiserats och debatterats. Notabelt är den väsentliga skillnad som föreligger i nu framlagda förslag mellan utredningen och regeringen (lagrådsremissen). Den förra föreslår att informationsskyldigheten även ska omfatta socialtjänsten medan regeringen föreslår att både hälso- och sjukvården och socialtjänsten principiellt ska vara undantagna. Båda dessa verksamheter ges dock utökade möjligheter för informationsutlämning.
Sekretesslagarna inom EU varierar i styrka och tillämpning. Enligt uppgift har Sverige en av de starkaste inom socialtjänstområdet. I Danmark, som regeringen gärna inspireras av, möjliggjordes informationsdelning mellan skola, socialtjänst och polis redan 1975. Det återstår att se om de nu föreslagna förändringarna kommer att lösa ut de väldokumenterade oklarheter som rått när socialtjänstens handläggare i enskilda fall ska tolka sekretesslagen.
(Lagrådet har i dagarna riktat stark kritik mot framför allt den del av förslaget som ålägger skolan [rektorer] att på eget initiativ lämna ut uppgifter till polisen).
Polisreformen och antalet poliser
Den 1 januari 2015 sjösattes den nya polisorganisationen, som innebar att de 21 länsmyndigheterna jämte Rikspolisstyrelsen och Statens kriminaltekniska laboratorium ombildades till en sammanhållen polismyndighet. Det är, sägs det, den största myndighetsreformen i svensk förvaltningshistoria. Beslutet togs 2012 och samma år tillsattes en särskild genomförandekommitté för att utforma och leda ombildningsprocessen.
Syftet med reformen kommer till uttryck i de åtta delmål som riksdagen formulerade: tydligare ledning, större enhetlighet, mer effektivt resursutnyttjande, större flexibilitet, bättre tillgänglighet, bättre kontakt med medborgarna, stärkt förmåga att ingripa mot brott och ordningsstörningar samt stärkt förmåga att utreda brott för att möjliggöra lagföring.
Av Statskontorets utredning (slutrapport 2018) framgår att även om ombildningen skapat bättre förutsättningar, har målsättningarna om bättre verksamhetsresultat och högre kvalitet i det polisiära arbetet inte uppnåtts.
Samtidigt som polisreformen implementerades ökade skjutningarna från 2013 och framåt, särskilt i Stockholm och Skåne. Även dödsskjutningarna i den kriminella miljön ökade påtagligt. Det är inte en särskilt långsökt att tänka sig att reformens turbulenta konsekvenser betingade av en ny organisationsmodell och d:o chefs- och ledningsstruktur, outvecklad bemanning av nya funktioner, personalbrist till följd av avgångar och fördröjda nyanställningar, haltande samarbete mellan kärnverksamheten och särskilda resursenheter m.m. hade en menlig inverkan på polisen förmåga att tidigt stävja uppgången, klara upp brotten och få skyldiga dömda. Enligt BRÅ (2024:7) minskade personuppklaringen för dödsskjutningar i gängmiljö från 56 % under åren 2005 – 2012 till 25 % mellan åren 2013 – 2017. I Stockholm sjönk andelen ärenden av mord och mordförsök med skjutvapen redovisade till åklagare från 40 % 2011 – 2012 till runt 15 % 2013 – 2017.
Det sägs ofta att Sverige har för få poliser för att effektivt kunna bekämpa gängbrottsligheten. Under 2000-talet har olika regeringar vid två tillfällen beslutat om särskilda satsningar för att öka antalet. Under perioden 2006 – 2010 genomfördes en rekrytering med målet att antalet poliser år 2010 skulle uppgå till 20 000 och år 2018 uppställde regeringen ett tillväxtmål om 10 000 fler polisanställda till år 2024. Budgetanslagen till polismyndigheten har jämsides ökat markant, med en summa för innevarande år som ligger knappt 80 % högre än anslaget år 2017. Idag har Sverige ca 203 poliser per 100 000 invånare. Genomsnittet inom EU ligger på ca 318 per 100 000 invånare. Tyskland, som ofta framhålls som ett riktmärke, har drygt 300 per invånare. Det är en bra bit dit. Det krävs omfattande rekrytering och stora resurstillskott för att nå upp till denna nivå. Men, som visas i BRÅs utvärderingar av polissatsningarna - uppfyllelsen av de kvantitativa målen är ingen garanti för att tillväxten ska omsättas i effektivare brottsbekämpning.
Ytterligare faktorer
Det finns sannolikt även andra förhållanden som bidragit till att den svenska gängbrottsligheten sticker ut i Europa. Här följer några exempel:
⁃ Tullverkets underbemanning i kombination med ett begränsat brottsbekämpande uppdrag.
⁃ Låga straffsatser, för exempelvis vapenbrott och lagen om brandfarliga och explosiva varor.
⁃ Dysfunktionella institutioner för omhändertagna/dömda enligt LVU och LSU.
⁃ Privatisering av delar av den offentliga sektorns välfärdsutbud i kombination med lättnader i regelverket för att bilda och driva aktiebolag (sänkt startkapital, obetydlig kontroll av bolagsbildare, slopad revisionsplikt m.m.), vilket gjort aktiebolag till ett lättillgängligt brottsverktyg.
En del av dessa omständigheter rör omfattande och svåröverskådliga områden, vilka kräver ett annat format för en meningsfull diskussion. Andra avser aspekter där det visat sig svårt att få fram jämförande data. Jag nöjer mig därför här med att i exemplifierande syfte lista dem.
Transformativt fenomen
Mycket har gjorts under senare år, eller är på gång att göras, inom de områden som behandlats i min genomgång. Det gäller minskad invandring, satsningar på förbättrad integration, översyn av betygssystemet, reviderade sekretessregler och storsatsning på polisen (rättsväsendet). Narkotikapolitiken med sin säregna betoning av enskildas konsumtion ligger dock fast, präglad av seglivad politisk konsensus.
Enligt den politiska retoriken ska olika krafttag ”knäcka gängen” och ”slå sönder den kriminella ekonomin”. Mycket kan säkert åstadkommas med insatser inom områden med en särskild ”svensk profil”, i förening med reformer och satsningar som i övrigt rör både brottsprevention och brottsbekämpning. Men slagord av den nämnda typen ger mer intryck av moralisk upprördhet och en vida spridd frustration över sakernas tillstånd än att politiker och myndighetspersoner har svaren på frågan vad som krävs för att ”vinna kampen mot gängen”.
Som påtalades inledningsvis: ”wicked problems” är varaktiga och svårhanterliga. En annan egenskap är att de är föränderliga på närmast oförutsägbara sätt. När det gäller gängvåldet har det på kort tid ändrat skepnad från lokala revirstrider mellan individer med personliga relationer till fjärrstyrda morduppdrag (skjutningar och sprängningar) riktade mot anonyma personer. Sett till våldets karaktär innebär det en förskjutning från i huvudsak reaktivt (expressivt) våld till proaktivt (instrumentellt) våld. Revirstriderna har inte försvunnit, men de har fått sällskap av en annan typ av våldsutövning. Spelplanen har förändrats – för både gängkriminella och det fredliga samhällets försvarare.
Litteratur:
Micael Björk (2016) Den stora polisreformen. Fem arbetspapper. Lund: Studentlitteratur.
BRÅ Rapport 2024:9 Polisens utredning av grova brott och brott mot särskilt utsatta brottsoffer. Personaltillväxt och utredningsresultat. Delredovisning: Utvärdering av satsningen på 10 000 fler polisanställda:
BRÅ Rapport 2024:7 Ökningen av skjutvapenvåld i Sverige. En studie av skjutvapenvåldets utveckling i kriminell miljö sedan mitten av 00-talet.
BRÅ Rapport 2023:2 Polisens resursfördelning och personaltillväxt. Delredovisning: Utvärdering av satsningen på 10 000 fler polisanställda.
BRÅ PM (2019) Nordiska studier om brottslighet bland personer med utländsk och inhemsk bakgrund. En kartläggande litteraturöversikt av publicerad forskning och statistik 2005–2019.
BRÅ Rapport 2013:12 Satsningen på fler poliser. Vad har den lett till?
Richard Cloward & Lloyd E. Ohlin (1960) Delinquency and Opportunity. A Theory of Delinquent Gangs. Glencoe, Ill.: Free Press.
DN 1921-12-07, Fakta i frågan: Vilka är det som skjuter?
Ralf Dahrendorf (1985) Law and Order. The Hamlyn Lectures Thirty-Seventh Series. London: Stevens & Sons.
ESO-Rapport 2023:10, Bruk och straff – en ESO-rapport om kriminaliseringen av narkotikakonsumtion (Felipe Estrada, Albin Stenström och Henrik Tham, SU: Kriminologiska institutionen.
Sarah Gust, Eric A. Hanushek & Ludwig Woessmann (2024) Global universal basic skills. Current deficits and implications for world development. Journal of Development Economics, Vol. 166.
Lagrådsremiss 26 september 2014, Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen.
OECD, Pisa 2018, Proportion of students in school’s final grade who left school without a certificate.
Amir Rostami, Hernan Mondani, Christoffer Carlsson, Joakim Sturup, Jerzy Sarnecki, Christofer Edling (2018) Våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet i Sverige. Stockholm: Institutet för Framtidsstudier.
SOU 2024:63 Ökat informationsutbyte mellan myndigheter. Behov och föreslagna förändringar. Delbetänkande av utredningen om förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter.
Statskontoret 2018:18 Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport.
